Resiliencia de la cadena de suministro, amigo

Dec 02, 2023

Los choques de oferta y demanda de la pandemia de Covid-19, la intensificación de la rivalidad entre Estados Unidos y China, y la invasión rusa y la guerra en curso en Ucrania han aumentado aún más las tensiones geopolíticas en los últimos años. La reacción a estos impactos ha resultado en una nueva política de 'acogida por amigos' diseñada para aumentar la resiliencia económica y reducir la vulnerabilidad de las cadenas de suministro. Sin embargo, existen serias dudas sobre cuán efectiva será la nueva política para lograr estos objetivos. Este resumen de política analiza las preocupaciones sobre el potencial de la 'acogida por amigos' para afectar negativamente el comercio y el bienestar mundiales, retrasando las perspectivas de desarrollo y exacerbando las tensiones latentes al fragmentar la economía mundial y reducir la legitimidad del sistema de comercio multilateral. Avanza recomendaciones que los formuladores de políticas del G20 pueden considerar para aumentar la resiliencia y minimizar la vulnerabilidad de las cadenas de suministro, sin recurrir a políticas de fragmentación.

Atribución:Mia Mikic, Biswajit Nag y Sherry Stephenson, "Supply Chain Resilience, Friend-shoing, and the Pursuit of Non-Economic Objectives", Resumen de políticas de T20, junio de 2023.

Grupo de Trabajo 1: Macroeconomía, Comercio y Medios de Vida: Coherencia de Políticas y Coordinación Internacional

La reacción a los choques de oferta y demanda de la pandemia de Covid-19, la intensificación de la competencia entre Estados Unidos y China y la guerra en curso de Rusia con Ucrania han elevado las tensiones geopolíticas. Una reacción a estos impactos se presenta en forma de 'acogida de amigos', que se puede describir como una reubicación de los procesos de producción y las empresas extraterritoriales a ubicaciones elegidas en función de la distancia política de una economía de origen en lugar de una "distancia/ compensación de eficiencia o objetivos puros de política industrial nacional". [1] La búsqueda de 'acogida' ahora plantea una grave amenaza para la estrategia de desarrollo económico basada en la competitividad de costos y la integración en las cadenas de suministro regionales y globales. Los gobiernos están creando incentivos e imponiendo medidas restrictivas para alentar la reubicación de la producción fuera de los centros actuales y hacia países más afines para lograr lo que se cita como una mayor resiliencia económica.[2]

Este nuevo enfoque para el comercio y la producción global fue anunciado por Janet Yellen, Secretaria del Tesoro de los Estados Unidos, en un discurso ante el Atlantic Council en 2022, donde declaró:

"En algunos temas, como el comercio y la competitividad, esto implicará reunir a socios que estén comprometidos con un conjunto de valores y principios fundamentales... Nuestro objetivo debe ser lograr un comercio libre pero seguro... Favorecer el apoyo amistoso de las cadenas de suministro a un gran número de países de confianza, para que podamos seguir ampliando de forma segura el acceso al mercado, reducirá los riesgos para nuestra economía, así como para nuestros socios comerciales de confianza".[3]

En respuesta a estos incentivos y cambios de política, las empresas están reevaluando los riesgos en los mercados extranjeros[4] y algunas están reconfigurando sus cadenas de suministro, recurriendo a lo que parecen ser proveedores más confiables.

Hay varios desafíos en torno a esta búsqueda de apoyo a los amigos y su potencial para afectar negativamente el comercio mundial y el bienestar, impactar las perspectivas de desarrollo y exacerbar aún más las tensiones latentes. Este resumen de políticas analiza estos desafíos.

Los autores opinan que seguir una política de 'acogida por amigos' a gran escala para lograr la resiliencia económica sería costoso y erróneo. Sería particularmente perjudicial si se defendiera como una opción generalizada para influir en las decisiones de las empresas privadas en el mercado global.

La vulnerabilidad en las cadenas de suministro se caracteriza por su longitud y complejidad.[5] Las cadenas de suministro más vulnerables también son aquellas que no se pueden cambiar fácilmente entre proveedores. La sensibilidad está asociada con la naturaleza de los productos en las cadenas de suministro que se caracterizan por tecnología avanzada o de vanguardia (como componentes satelitales), productos críticos para la producción electrónica y de defensa esencial (productos de doble uso como semiconductores, baterías o chips de computadora). ), o aquellos en ubicaciones geográficas limitadas (como las tierras raras).

A nivel empresarial, las empresas que participan en las cadenas de suministro globales han aprendido durante las últimas tres décadas que la manufactura esbelta, que se basa en un inventario extremadamente bajo y servicios de logística justo a tiempo para la entrega, les ha permitido disfrutar de una mayor productividad, una mejor calidad del producto, y menores costos financieros. Esto cambió durante los años disruptivos de la pandemia de Covid-19. La mayor exposición a las vulnerabilidades en las cadenas de suministro empujó a las empresas a mejorar la resiliencia económica de sus operaciones a través de nuevas estrategias destinadas a lo siguiente:[6]

A nivel gubernamental, las discusiones sobre la resiliencia económica han tendido a centrarse en cambio en la seguridad nacional.[7] Esto ha tomado una importancia desproporcionada y eclipsado otras dimensiones de las operaciones de la cadena de suministro priorizadas por las empresas.. El prisma de la seguridad nacional ha centrado la atención de los gobiernos en aquellos productos que se fabrican en cadenas de suministro largas y dispersas geográficamente, o que se ubican en países que se consideran adversarios económicos o políticos (o ambos). Hoy en día, el concepto de 'resiliencia económica' se vincula a las lealtades geopolíticas. Se considera que los riesgos para la seguridad nacional surgen predominantemente de la alta dependencia de los proveedores extranjeros, en particular de los países "antipáticos", o de las vulnerabilidades en la propia cadena de suministro.

Aunque no existe una definición única de lo que hace que un sector sea 'vulnerable' o 'sensible', existe una convergencia general en una lista bastante similar de productos que han sido objeto de propuestas legislativas y acciones de varios miembros del G20.[8]

Hasta la fecha, la legislación puesta en marcha para fomentar la "acogida de amigos" en productos específicos se ha basado en gran medida en incentivos en forma de un recurso cada vez mayor a las subvenciones y un resurgimiento de la política industrial.[9] Sin embargo, si este enfoque no tiene éxito, el peligro es que la lista de sectores percibidos como vulnerables y sensibles se vuelva más amplia y ejerza una influencia excesivamente importante en la política y la toma de decisiones económicas. Las preguntas clave son qué tan ampliamente la red de seguridad nacional (preocupaciones económicas versus no económicas) debe ser presentada como una justificación para la intervención política para lograr lo que se percibe como una mayor resiliencia económica, y cómo esta búsqueda de la cooperación entre amigos puede afectar la economía mundial.

Es importante evaluar los costos del nuevo conjunto de incentivos económicos que se están implementando en nombre de la resiliencia económica. Este es un ejercicio desafiante, ya que la 'acogida de amigos' es de naturaleza reciente y no ha estado en vigor el tiempo suficiente para crear impactos medibles. El Friend-shoreing también es difícil de evaluar, ya que implica esfuerzos para cambiar no solo la infraestructura de producción sino también la capacidad de innovación.[10]

A pesar de estas limitaciones, estudios recientes que estiman el impacto de la 'acogida por amigos' han demostrado que la aplicación de estas políticas podría generar pérdidas de ingresos globales significativas, en gran parte impulsadas por disminuciones netas en el comercio global.[11] Hasta una cuarta parte de este efecto moderador sobre el comercio se debe a la interrupción y reducción del funcionamiento de las cadenas de suministro mundiales. A los países que dependen más del comercio les iría peor, y los que ya tienen relaciones geográficas estrechas o comerciales sólidas se verán menos afectados.

Estos estudios concluyen que la "renacionalización" de las cadenas de suministro globales en general no hace que los países sean más resilientes. En cambio, argumentan, el comercio puede aislar a un país de los shocks cuando sus insumos extranjeros se ven menos afectados que los nacionales.[12]

Se considera que la resiliencia se ve reforzada por el abastecimiento global, y la vulnerabilidad aumenta cuando se reduce el número de fuentes.[13] Los estudios advierten que la resiliencia económica no proviene de la fabricación de productos a nivel nacional, sino a través de diversas asociaciones internacionales.[14]

Incluso para aquellos productos y sectores considerados de importancia estratégica o para la seguridad nacional, los economistas han advertido contra una amplia gama de controles e incentivos para guiar la 'acogida por amigos'. Aconsejan que sería preferible establecer una aplicación y un seguimiento más estrictos de los controles sobre tecnologías y productos seleccionados de alta prioridad.[15]

Intentar lograr una mayor resiliencia de la cadena de suministro a través de la contratación de amigos no solo tendrá impactos en el costo, la eficiencia y el desarrollo, sino también implicaciones sistémicas. Estos afectarán a países individuales así como a la legitimidad de las instituciones multilaterales, especialmente la Organización Mundial del Comercio (OMC). Por todas las razones discutidas hasta ahora y en los párrafos siguientes, los autores opinan que la búsqueda de 'acogida por amigos' no es la mejor solución para garantizar la resiliencia económica y la solidez y flexibilidad de la cadena de suministro. Aunque puede ser atractivo en el contexto de la búsqueda de objetivos no económicos, es una estrategia peligrosa que tendrá impactos a largo plazo. Las posibles consecuencias sistémicas de la "acogida de amigos" incluyen:

i) Fragmentación entre socios comerciales y aumento de la tensión geopolítica

El 'Friend-shoreing' tiene éxito al dividir el sistema de comercio mundial y reconfigurar las cadenas de suministro para que consistan solo en empresas que producen insumos de socios comerciales de ideas afines. Eleva la primacía de la política sobre la de la ventaja comparativa y da como resultado la fragmentación de la economía global a lo largo de líneas trazadas políticamente en lugar de derivadas económicamente. Incapaces de invertir y abastecerse donde su producción sería más rentable, las empresas se ven "alentadas" o restringidas a llevar a cabo sus actividades en las segundas mejores ubicaciones. Amonestar a las empresas para que tengan en cuenta las "variables no económicas" (resiliencia económica y seguridad nacional) en sus cálculos de producción dará como resultado una mayor seguridad a costa de una menor eficiencia y precios más altos.[16]

También es importante señalar que los 'amigos' pueden ser temporales y no permanentes, dependiendo de la alineación política del momento. Cambiar esa alineación debido a criterios que no se basan en fundamentos económicos corre el riesgo de una interrupción constante para los actores del sector privado y reduce la previsibilidad y estabilidad de su horizonte de planificación y aumenta los costos de búsqueda.

La delimitación del mundo en campos separados puede aumentar la tensión geopolítica, que ya es alta. También puede tener el desafortunado efecto de aumentar el riesgo de un futuro conflicto armado, ya que los socios comerciales cercanos se acostumbran a verse en campos opuestos e irreconciliables.[17]

ii) Mayor uso de subsidios y política industrial

Los subsidios ya se utilizan más que cualquier otro instrumento de política en la economía mundial. El recurso a los subsidios casi se duplicó en comparación con otros instrumentos de política combinados, durante el período 2009-2021.[18] Se estima que cada semana se registran entre 70 y 80 nuevas medidas de subvención en la base de datos Global Trade Alerts.[19] El uso de subsidios se ha acelerado en las últimas dos décadas y está alcanzando niveles sin precedentes en muchas economías.[20] El creciente uso de subsidios distorsionadores altera los flujos comerciales y de inversión y contribuye a las tensiones comerciales globales que son perjudiciales para el crecimiento y los niveles de vida y disminuyen el apoyo al comercio abierto.

La búsqueda continua de políticas industriales para promover sectores 'estratégicos' que intentan incitar a las empresas a trasladar la producción y la inversión a países amigos probablemente generará aún más subsidios (lo que podría conducir a una 'guerra de subsidios'). Sin duda, esto distorsionará la competencia internacional y socavará el objetivo del G20 de fortalecer el apoyo a un comercio más libre y justo. Un mayor recurso a los subsidios también pone en desventaja a los países en desarrollo más pequeños y menos fuertes financieramente, ya que no pueden permitirse competir con países industrializados con más recursos.

iii) Pérdida de legitimidad de la OMC

El 'Friend-shoreing' descarrila a la OMC al reducir su legitimidad en las relaciones comerciales y la dependencia de sus miembros del sistema multilateral de comercio. Pone énfasis en las relaciones bilaterales o de pequeños grupos para los socios comerciales con el propósito de aislar a los 'no amigos'.[21] A menudo, estos socios 'amigos' también son socios estratégicos en alianzas militares. Esta práctica sirve para socavar el multilateralismo, que ya se encuentra bajo una fuerte presión. Los que más sufren por la pérdida de legitimidad de la OMC son las naciones más pequeñas que confían en las reglas del sistema de comercio multilateral para proteger sus intereses contra los socios comerciales más grandes (moviéndose hacia un sistema basado en el poder).

La falta de cumplimiento del principio fundamental de no discriminación de la OMC ya es pronunciada. Un estudio pertinente indica que más de la mitad del comercio mundial de bienes en la actualidad está sujeto por parte de los miembros del G7 y de la UE a algún tipo de intervención política que ha inclinado el campo de juego comercial a favor de las empresas y exportadores locales. Las intervenciones políticas adoptadas por China, India, Rusia y Turquía a favor de las empresas locales ahora afectan a dos tercios del comercio mundial de bienes.[22]

Los acuerdos cerrados con "amigos" solo se pueden lograr con intervenciones diseñadas para cambiar los resultados económicos en la dirección dictada por la política exterior, no por las consideraciones comerciales sobre las que se fundó el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) / OMC. Tales intervenciones irán en contra de las disciplinas de la OMC al recurrir a aranceles, subsidios y regulaciones discriminatorias.[23] Cuanta menos atención presten los miembros a las normas existentes de la OMC, menor será su legitimidad, lo que hará que el éxito de los esfuerzos para negociar normas adicionales muy necesarias para modernizar el sistema de comercio sea aún más difícil de lograr.

Como principal foro mundial para debatir cuestiones económicas y que comprende las economías más importantes del mundo, aunque no necesariamente "afines", el G20 tiene la función de permitir que esas economías encuentren formas de llegar a un acuerdo sobre cuestiones espinosas y delinear un camino a seguir que no descarrile al resto del mundo.

El papel del G20 en este contexto es evaluar urgente y cuidadosamente las causas de la búsqueda de 'friend-shoreing' y debatir abiertamente los costos y beneficios de esta estrategia actualmente en boga. Las recomendaciones de la siguiente sección pueden ayudar a proporcionar un camino a seguir, ya que la obsesión actual por desvincularse puede terminar causando más daño a la economía mundial que la crisis financiera mundial de 2008/9.

Este resumen de políticas ofrece las siguientes recomendaciones a los gobiernos del G20 en su esfuerzo por mejorar la resiliencia económica y la solidez y flexibilidad de sus cadenas de suministro.

[1] Dan Ciuriak, "The Economics of Supply Chain Politics: Dual Circulation, Derisking and the Sullivan Doctrine", Verbatim, CD Howe Institute, 25 de mayo de 2023.

[2] Véase, por ejemplo, un comentario sobre las políticas de los Estados Unidos en Adam Posen "America's Zero-Sum Economics Doesn't Add Up", Foreign Policy, 24 de marzo de 2023.

[3] Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, "Comentarios de la Secretaria del Tesoro de los Estados Unidos, Janet L. Yellen, sobre el camino a seguir para la economía global", The Atlantic Council, 13 de abril de 2022, Comunicado de prensa.

[4] McKinsey Global Institute, "Cómo está cambiando nuestro mundo interconectado: el destino de la globalización", 9 de febrero de 2023; KPMG, "Seis tendencias clave que impactan en las cadenas de suministro globales en 2022", 2022.

[5] Jennifer Blackhurst et al., "Evaluación de la vulnerabilidad de la cadena de suministro: un enfoque de análisis de agrupación y visualización basado en redes". Journal of Purchasing and Supply Management, 2018, 24(1), páginas 21–30.

[6] McKinsey Global Institute, "Cómo está cambiando nuestro mundo interconectado: el destino de la globalización", 9 de febrero de 2023; KPMG, "Seis tendencias clave que impactan en las cadenas de suministro globales en 2022", 2022.

[7] Una buena indicación de esto es la discusión en torno al Consejo de Tecnología y Comercio EE.UU.-UE; véase también la hoja informativa: El Consejo de Comercio y Tecnología de EE. UU. y la UE avanza en acciones concretas sobre la cooperación transatlántica, diciembre de 2022.

[8] Halit Harput, "¿Qué iniciativas de política promueven el Friend-shoreing?", Informe de la serie Zeitgeist #2, Global Trade Alert, 24 de agosto de 2022.

[9] Halit Harput, "¿Qué iniciativas de política promueven el Friend-shoreing?", Informe de la serie Zeitgeist #2, Global Trade Alert, 24 de agosto de 2022.

[10] Dan Ciuriak y Patricia Goff, "Economic Security and the Changing Global Economy", Center for International Governance Innovation Series: Reimaginando una estrategia de seguridad nacional canadiense Informe n.° 8. 13 de diciembre de 2021; Dan Ciuriak, "The Economics of Supply Chain Politics: Dual Circulation, Derisking and the Sullivan Doctrine", Verbatim, CD Howe Institute, 25 de mayo de 2023.

[11] Véase, por ejemplo, Peter Petri y Michael Plummer, "Scenarios for a Global 'New Normal' and ASEAN Global Value Chains", en ASEAN and Global Value Chains: Locking in Resilience and Sustainability, Asian Development Bank, 2023, páginas 258-310; Barthélémy Bonadio, Zhen Huo, Andrei A. Levchenko y Nitya Pandalai-Nayar, "Global Supply Chains in the Pandemic", NBER Working Paper No. 27224, mayo de 2020.

[12] OCDE, "Cadenas de valor globales: eficiencia y riesgos en el contexto de COVID-19", 11 de febrero de 2021.

[13]Bown, Chad P. y Douglas A. Irwin "¿Por qué a todos de repente les importan las cadenas de suministro?", The New York Times, 14 de octubre de 2021; Oscar Guinea y Florian Forsthuber, "La globalización viene al rescate: cómo la dependencia nos hace más resistentes", ECIPE, artículo ocasional, junio de 2020; Philip Calvert y Dan Ciuriak, "Asian Trade and Supply Chain Linkages, Covid-19", capítulo 27 en Asia: Law and Policy Contexts editado por Victor V. Ramraj, Nueva York, NY: Oxford University Press, 2020; Gabriel Felbermayr, Hendrik Mahlkow y Alexander Sandkamp, ​​"Cutting through the Value Chain: The Long-Run Effects of Decoupling the East from the West", Kiel Working Paper No. 2210, marzo de 2022.

[14] OCDE, "Fomento de la resiliencia económica en un mundo de mercados abiertos e integrados: riesgos, vulnerabilidades y áreas para la acción política", Informe preparado para la Presidencia del Reino Unido del G7 de 2021, 2021.

[15] Martin Chorzempa, "Los controles de exportación excesivos para proteger la seguridad nacional y la innovación de los EE. UU. podrían obligar a las empresas a mudarse al extranjero", Instituto Peterson de Economía Internacional, Reconstruyendo la economía global, octubre de 2020.

[16] William A. Reinsch, "¿Cambio de paradigma?", Comentario publicado el 6 de febrero de 2023, Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales.

[17] Esta línea de pensamiento es una versión de la 'teoría de la paz capitalista' que postula que la apertura del mercado contribuye a un comportamiento más pacífico entre los países. Véase Edward Mansfield et al, (eds.). "Comercio internacional y conflicto". The Oxford Handbook of International Political Economy, mayo de 2021. La invasión de Ucrania por parte de Rusia y la continuación de la guerra desde febrero de 2022 es un caso que va en contra de esta premisa.

[18] FMI/OCDE/Banco Mundial/OMC, "Subvenciones, Comercio y Cooperación Internacional", 2022, Figura 1, página 12.

[19] Según lo informado por el analista de políticas Simon Evenett en un seminario de Friends of Multilateralism el 23 de marzo de 2022, sobre la base de datos extraídos de la base de datos Global Trade Alerts

[20] FMI, OCDE, Banco Mundial y OMC, Subvenciones, comercio y cooperación internacional, 2022, página 3.

[21] Robert Wolfe, "¿Usar la política comercial para la política exterior es un 'trabajo de SNO'? Sobre la vinculación, la vinculación de amigos y los desafíos para el multilateralismo", Documento de investigación del Centro Robert Schuman para Estudios Avanzados No. 74, diciembre de 2022

[22] Simon J. Evenett, "¿Qué final para la narrativa de la desglobalización?", Intereconomics, noviembre de 2022, páginas 7 y 8.

[23] Wolfe, Ibíd., página 10.